Dôvodová správa k zákonu č. 112/2018 Z. z.o sociálnej ekonomike a sociálnych podnikoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov

Všeobecná časť

Vládny návrh zákona o sociálnej ekonomike a sociálnych podnikoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „návrh zákona“) sa predkladá na základe Plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky na rok 2017.

Hlavným cieľom návrhu zákona je legislatívne upraviť sektor sociálnej ekonomiky a vytvoriť vhodné podmienky na to, aby sa sociálna ekonomika rozvíjala a bola prínosom nielen pre zvyšovanie zamestnanosti, ale tiež upraviť systém podpory, ktorý bude spoločensky prijateľný a bude plne dodržiavať pravidlá štátnej pomoci.

Kľúčové pojmy zákona možno bližšie osvetliť citátom z dokumentu Európskej komisie Social Economy and Social Entrepreneurship (Sociálna ekonomika a sociálne podnikanie], Social Europe guide vol. 4, 2013, str. 7-8):

„Európsky sociálny model bol vždy charakterizovaný významnou úlohou, ktorú v ňom zohrávali organizácie líšiace sa tak od súkromných korporácií, ako od verejných inštitúcií.

Ide o súkromné organizácie, pre ktoré je typické, že sledujú iné ciele, než je zisk: ich hlavným účelom nie je vygenerovať finančné príjmy pre ich vlastníkov či inak zainteresované osoby, ale poskytovať tovary a služby buď svojim členom, alebo širšiemu spoločenstvu. Tieto organizácie, ktoré sú v Európe aktívne takmer dve storočia, získali v rôznych krajinách uznanie a reguláciu prostredníctvom špecifických právnych foriem (zvlášť vrátane družstiev [cooperative], spoločenstiev vzájomnej pomoci [mutuals] a združení [the association]), vytvorili si vlastné reprezentatívne organizácie na interakciu s verejnými orgánmi, a rôznymi spôsobmi prispeli k sociálnemu a ekonomickému rozvoju nášho kontinentu. Názov, ktorý sa v tradícii mnohých európskych krajín a v poslednom čase aj samotnou Európskou úniou používa na súborné označenie týchto organizácií znie “sociálna ekonomika” – pojem, ktorý zdôrazňuje zvláštnu pozornosť venovanú týmito organizáciami spoločenským dôsledkom ich aktivít, a ktorý odráža participatívnu štruktúru ich spravovania.

Ako plynul čas, vývoj európskej spoločnosti v kontexte globálnej ekonomiky viedol k vzniku nových a rôznorodejších potrieb, ktoré si v mnohých prípadoch vyžadovali nové typy odpovedí. Tieto odpovede vzišli v niektorých prípadoch z verejného sektora alebo súkromných podnikov, v niektorých prípadoch z občianskej spoločnosti a organizácií sociálnej ekonomiky, kombinujúc pritom sociálnu (spoločenskú) a podnikateľskú dimenziu, ale používajúc odlišné inštitucionálne zastrešenie. Široko ponímaná tendencia týchto rôznorodých aktérov vo verejnom i súkromnom sektore postarať sa o spoločenské potreby sa zvyčajne nazýva „sociálnym podnikaním”, a nové typy organizácií, ktoré sa začali zvlášť od začiatku osemdesiatych rokov minulého storočia objavovať, sa často nazývajú „sociálne podniky”.“

V súlade s európskym trendom, ktorý za posledných približne tridsať rokov viedol k prijatiu osobitných rámcových zákonov pre sociálnu ekonomiku a/alebo sociálne podniky v zatiaľ šestnástich členských štátoch Európskej únie, návrh zákona vytvára komplexnú úpravu sektora sociálnej ekonomiky všeobecne a sociálnych podnikov zvlášť.

Konkrétne návrh zákona najmä

- vymedzuje sektor sociálnej ekonomiky, definuje subjekty sociálnej ekonomiky, sociálny podnik, znevýhodnené osoby a zraniteľné osoby ako aj ďalšie pojmy z oblasti sociálnej ekonomiky, pričom tieto definície vychádzajú z európskeho vnímania problematiky sociálnej ekonomiky so zohľadnením slovenských špecifík a potrieb,

- ustanovuje podmienky priznania štatútu registrovaného sociálneho podniku,

- vymedzuje jednotlivé druhy registrovaných sociálnych podnikov,

- upravuje možnosť podpory podnikov v širšom priestore sociálnej ekonomiky,

- upravuje správu v oblasti sociálnej ekonomiky zo strany štátu,

- upravuje organizácie sektora sociálnej ekonomiky.

Hlavným princípom systému podpory registrovaných sociálnych podnikov je zásada, že podpora musí za každých okolností obsahovať výrazný prvok návratnej pomoci. Akýkoľvek typ podpory je zároveň podrobený pravidlám štátnej pomoci a nenarušovania hospodárskej súťaže. Vzhľadom na citlivé spoločenské vnímanie tejto problematiky je systém podpory naviazaný na súbor prísnych podmienok, ktorých cieľom je zamedziť zneužívaniu. Okrem týchto ex ante podmienok návrh zákona zároveň ustanovuje aj kontrolné mechanizmy ich dodržiavania ex post.

V čl. II až XIX sa navrhujú zmeny a doplnenia jednotlivých zákonov v súvislosti s novo navrhovanou právnou úpravou.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, a s právom Európskej únie.

Návrh zákona bude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, podnikateľské prostredie a sociálne vplyvy a nebude mať vplyv na životné prostredie, informatizáciu spoločnosti a služby verejnej správy pre občana. Vplyv návrhu zákona na rozpočet verejnej správy, podnikateľské prostredie a sociálne vplyvy sú uvedené v doložke vybraných vplyvov.

Osobitná časť

K čl. I

K § 1

Ustanovenie § 1 obsahuje vymedzenie predmetu zákona, ktorým je úprava sektora sociálnej ekonomiky, subjektov sociálnej ekonomiky, sociálnych podnikov, poskytovanie podpory pre sociálne podniky a správa sektora sociálnej ekonomiky.

K § 2

Vymedzujú sa základné pojmy na účel návrhu zákona: pozitívny sociálny vplyv, napĺňanie komunitného záujmu, napĺňanie verejného záujmu, spoločensky prospešná služba, znevýhodnená osoba, zraniteľná osoba, zainteresovaná osoba, hospodárska činnosť, nehospodárska činnosť a zamestnanec.

Keďže návrh zákona je inšpirovaný viacerými zahraničným právnymi predpismi vrátane európskych predpisov, z toho vychádza potreba definovať aj spomínané pojmy.

Konkrétne, definícia sociálneho podniku v § 5 nižšie vychádza z definície „sociálneho podniku“, ktorá bola vytvorená nariadením č. 1296/2013 pre účely programu Európskej únie v oblasti zamestnanosti a sociálnej inovácie (EaSI). Práve táto definícia obsahuje pojem „pozitívny sociálny vplyv“, ktorý však nie je v nariadení č. 1296/2013 bližšie definovaný. Pre potreby slovenského zákonodarstva sa vzhľadom na obsahový prienik javí ako najvýhodnejšie inšpirovať sa „všeobecne prospešnými službami“ podľa zákona č. 213/1997 o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby; vzhľadom na potrebu autonómnej definície však ich obsah bol zhrnutý pod pojem „spoločensky prospešné služby“ na účely navrhovaného zákona.

Keďže počas tvorby zákona sa dospelo k rozlíšeniu medzi sociálnymi podnikmi, ktoré vyvíjajú pozitívny sociálny vplyv pre určitú konkrétnu komunitu, a tými, ktoré ho vyvíjajú pre spoločnosť ako celok, vznikla aj potreba odlíšiť „komunitný záujem“ a „verejný záujem“. V prvom prípade ide o pozitívny sociálny vplyv, ktorý je ale obmedzený na nejakú konkrétnu komunitu. V druhom prípade ide o pozitívny vplyv pre spoločnosť ako celok. V súlade s tým, že v Európskej únii sa za „sociálne služby všeobecného záujmu“ považujú niektoré zo „spoločensky prospešných služieb“, vrátane pracovnej integrácie znevýhodnených občanov alebo poskytovania bývania pre sociálne menej zvýhodnené skupiny, a ďalej v súlade s tým, že životné prostredie nemá žiadne reálne hranice, ktorými by bolo možné obmedziť ho iba na jednu komunitu, sa pritom ustanovuje, že v týchto prípadoch nejde o komunitný, ale o verejný záujem.

Konkrétnym príkladom napĺňania komunitného záujmu môže byť neziskovo orientované kino, ktoré slúži pre kultúrne vyžitie malej, od väčších sídiel vzdialenej obce, ktorej obyvatelia by inak prístup k takémuto vyžitiu takmer vôbec nemali; alebo neziskovo orientované družstvo, ktorého hlavným cieľom je jednoducho poskytovať zamestnanie vlastným členom. Príkladom napĺňania verejného záujmu môže byť obecný podnik poskytujúci pracovnú integráciu dlhodobo nezamestnaným, čím zmierňuje záťaž tohto problému pre celú spoločnosť, alebo neziskovo orientovaná výroba energie z obnoviteľných zdrojov, prispievajúca k zmierneniu klimatických zmien.

Keďže v rámci EÚ sú dvoma veľkými skupinami sociálnych podnikov tie, ktoré poskytujú pracovnú integráciu znevýhodneným osobám, a tie, ktoré poskytujú rôzne tovary a služby zraniteľným osobám, zákon ďalej definuje obe tieto kategórie osôb.

Pri definícii znevýhodnených osôb vychádza jednak zo zákona č. 5/2004 o službách zamestnanosti a jednak z nariadenia (EÚ) č. 651/2014 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 zmluvy. Spomínané nariadenie je dôležité, pretože ak sa sociálnym podnikom poskytujúcim pracovnú integráciu pre znevýhodnené osoby má poskytovať verejná podpora, musí to byť v súlade s pravidlami štátnej pomoci – a teda pri absencii notifikovanej schémy štátnej pomoci musia byť kategórie znevýhodnených konzistentné so spomínaným nariadením. Pojem „znevýhodnená osoba“ má byť v súlade so spomínanými predpismi chápaný predovšetkým vo vzťahu k trhu práce (aj keď sociálny podnik môže samozrejme znevýhodneným osobám poskytovať aj tovary a služby). Je dôležité tiež poukázať, že znevýhodnená osoba podľa § 2 ods. 5 písm. a) bod 6. zahŕňa viacero kategórií – jednak napr. obyvateľov marginalizovaných rómskych komunít, ale na druhej strane napr. aj azylantov. Zároveň však nekvalifikuje za znevýhodnenú osobu každého príslušníka etnickej alebo národnostnej menšiny na Slovensku – vždy musí ísť o niekoho, kto okrem takejto príslušnosti nemá dostatočné jazykové schopnosti, odborné skúsenosti, alebo vôbec skúsenosti s trhom práce a preto má problém sa na otvorenom trhu práce zamestnať.

Pri definícii zraniteľných osôb sa vychádza z rôznych slovenských zákonov, ktoré popisujú osoby v najrôznejších ťažkých životných situáciách (zákon č. 448/2008 Z. z. o sociálnych službách, zákon č. 305/2005 Z. z. o sociálnoprávnej ochrane detí a o sociálnej kuratele, zákon č. 36/2005 Z. z. o rodine, atď.)

Napokon sa v tomto paragrafe vymedzuje aj kľúčový pojem „hospodárska činnosť“, a to v súlade so zákonom č. 358/2015 Z. z. o úprave niektorých vzťahov v oblasti štátnej pomoci a minimálnej pomoci. V oblasti štátnej pomoci sa za hospodársku činnosť považuje každá činnosť, ktorá spočíva v ponuke tovaru a/alebo služieb na trhu – a to bez ohľadu na to, či subjekt, ktorý túto činnosť vykonáva, ju vykonáva za účelom dosiahnutia zisku, alebo nie. Práve toto chápanie hospodárskej činnosti je dôležité pre sociálne podniky, ktoré z definície tovary a/alebo služby na trhu ponúkajú – ale robia to pritom s cieľom dosahovať pozitívny sociálny vplyv, nie primárne zisk.

Zároveň sa definujú zainteresované osoby (odsek 7), ktorými sú napríklad zamestnanci sociálneho podniku, spotrebitelia tovarov alebo služieb sociálneho podniku, obyvatelia obce, v ktorej je umiestnená prevádzka sociálneho podniku, členovia akademickej obce alebo osoby z odbornej verejnosti, ktorí sa zaoberajú vedeckým bádaním, výskumom alebo pedagogickou činnosťou v oblasti sociálnej ekonomiky, sociálnych podnikov alebo dosahovania pozitívneho sociálneho vplyvu.

K § 3

Existujú dva základné prístupy, ktorými možno vymedziť priestor sociálnej ekonomiky: podľa inštitucionálnej formy alebo podľa hodnotových kritériíDefourny, J., From the Third Sector to Social Enterprise, In: Borzaga, C. and J. Defourny, eds. (2001), The Emergence of Social Enterprise, London and New York, Routledge..

Prvý prístup do sociálnej ekonomiky zahŕňa družstvá, združenia (asociácie), nadácie (vrátane neinvestičných fondov) a tzv. „mutuals“, teda vzájomno-prospešné organizácie (na rozdiel od prvých troch typov subjektov, posledne menovaný typ ako samostatná právna forma na Slovensku neexistuje).

Druhý prístup neobmedzuje inštitucionálnu či právnu formu, ale charakterizuje sociálnu ekonomiku jednotlivými kritériami: „organizáciu vlastní spoločenstvo; slúži tomuto spoločenstvu (všeobecný záujem) alebo jej členom (vzájomný záujem) (cieľom nie je zisk ani odplata akcionárom); organizácia je riadená nezávisle [od štátu];má participatívne štruktúry; ľudia sú nadradení práci a kapitálu“.¹

Viaceré zákony o sociálnej ekonomike alebo sociálnom podnikaní, ktoré boli v ostatných rokoch prijaté v členských štátoch Európskej únie (napr. Španielsko, Francúzsko, Portugalsko), oba tieto prístupy kombinujú: v jednom paragrafe vymedzujú hranice sociálnej ekonomiky hodnotovo, a v ďalšom špecificky pomenúvajú typy subjektov, ktoré do sociálnej ekonomiky patria.

Tento postup sa javí ako racionálny, takže si ho zákon osvojuje. Chápe ho pritom ako postup od všeobecného ku konkrétnemu. Preto sa v § 3 najprv vymedzuje sociálna ekonomika ako súhrn aktivít, ktoré do nej spadajú (tým je umožnené, aby sa za aktivity sociálnej ekonomiky považovali aj niektoré konkrétne činnosti takých subjektov, ktoré sú vo všeobecnosti budované na iných základoch, ale ktoré môžu mať niekedy týmito činnosťami do sociálnej ekonomiky presah.) V § 4 sa už konkrétnejšie vymedzujú tie subjekty, ktoré sú v sociálnej ekonomike priamo zakorenené a sú teda jej súčasťou z definície.

V § 3 sa ďalej postuluje, že v prípade sociálnej ekonomiky naozaj ide o sektor, ktorý je v širokom slova zmysle „ekonomický“ - zahŕňa teda aktivity, ktoré sa týkajú produkcie, distribúcie alebo spotreby. Treba zdôrazniť, že toto chápanie spomínaných aktivít je širšie, než len bežné „trhové“. Po mnoho stáročí ľudskej civilizácie sa mnohé z nich nevykonávali prostredníctvom trhu, ale napríklad v rámci jedného a toho istého domáceho hospodárstva – takto chápal „ekonomiku“ napr. Aristoteles. Sociálna ekonomika je špecifická práve tým, že spomínané aktivity síce dokáže vykonávať prostredníctvom trhu (ako je to v prípade sociálnych ...